ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West

Städtebauliche Instrumente im Stadtumbau

Zusammenfassende Dokumentation der 9. Projektwerkstatt im ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West am 15./16.03.07 in Wildflecken

 

Zu Beginn der Veranstaltung begrüßte Herr Manfred Hilgen, Leiter des Referates Stadtumbau Ost und West im Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, die Teilnehmer und informierte sie über neue Entwicklungen in der Städtebauförderung. So würde die Ausrichtung der Städtebauförderung auf problemorientierte Themenlagen fortgesetzt und Programmelemente zum Denkmalschutz West und zur Innenstadt- bzw. Zentrenentwicklung vorbereitet. Die Verwaltungsvereinbarung "Städtebauförderung 2007" sei, bereits von Bundesminister Tiefensee unterzeichnet, im Mitzeichnungsverfahren bei den Länderministerien. Sie enthalte u.a. eine Experimentierklausel, die Investoren eine Übernahme eines Teils des von manchen Kommunen nur schwer aufzubringenden Eigenanteils erstmalig ermögliche. Weiterhin wies Herr Hilgen daraufhin, dass das Bundesministerium kürzlich die Evaluation des Förderprogramms Stadtumbau Ost gestartet hat, die durch eine Lenkungsgruppe begleitet wird.

Herr Armin Keller, Sachgebietsleiter Städtebauförderung bei der Obersten Baubehörde in München hieß die Teilnehmer im Auftrag des gastgebenden Bundeslandes Bayern herzlich willkommen. Er berichtete, dass mittlerweile 56 bayerische Kommunen im Stadtumbau-Programm aufgenommen seien. In vielen Programmkommunen würden derzeit die Stadtumbau-Konzepte erarbeitet, in vier Fällen auch interkommunale Konzeptionen. Weiterhin konnte in einigen Kommunen bereits eine Managementstruktur für den Stadtumbau eingerichtet werden.

Frau Evi Goderbauer, Projektleiterin beim Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, berichtete daran anschließend vom zunehmenden Interesse an der Stadtumbau-Website und von der kürzlich erschienenen Publikation "Private Eigentümer im Stadtumbau" und eröffnete das Leitthema "Städtebauliche Instrumente". Sie wies einleitend darauf hin, dass die Thematik dadurch gekennzeichnet sei, dass der Start des Forschungsfeldes sowohl vor der BauGB-Novelle als auch vor der Einführung des Regelförderprogramms gelegen habe und erläuterte die Rahmenbedingungen der Stadtumbau-Vorschriften (Präsentation).

Zugunsten einer besseren Übersichtlichkeit sind die weiteren Beiträge nicht nach ihrer zeitlichen Abfolge im Rahmen der Veranstaltung sondern nach den inhaltlichen Schwerpunkten "Stadtumbau in Wildflecken" und "Städtebauliche Instrumente" dargestellt.

Stadtumbau in Wildflecken

Herr Alfred Schrenk, Bürgermeister des Marktes Wildflecken und Dr. Hartmut Holl, Büro für Städtebau und Architektur Dr. Holl in Würzburg, erläuterten in ihrem Beitrag die Entwicklungsgeschichte sowie die Herausforderungen der Marktgemeinde Wildflecken, die seit den 1930er Jahren Spielball militärischer Interessenslagen war. Nach dem Abzug großer Teile des Militärs sind die Infrastruktur und das Wohnraumangebot von Wildflecken für die verbleibenden Einwohner vollkommen überdimensioniert. Im Rahmen des Stadtumbau-Prozesses wurde in einem dialog- und beteiligungsorientierten Verfahren ein integriertes Entwicklungskonzept erarbeitet und damit Perspektiven der zukünftigen Entwicklung aufgezeigt sowie eine Reihe von Impulsprojekten umgesetzt. Neben dem Rückbau und der Privatisierung von Wohnungsbestand erfolgen eine Vermarktung von Flächen der ehemaligen Rhönkaserne sowie eine funktionale und gestalterische Aufwertung des Rathausplatzes als Zentrum, Kommunikations- und Festplatz (Präsentation 6MB).

Im Anschluss an den Vortrag wurde eine Busexkursion zu den Impulsprojektbereichen vorgenommen.

Städtebauliche Instrumente

Herr Martin Karsten, Projektleiter der Forschungsagentur Stadtumbau West, präsentierte eine erste Auswertung in Bezug auf den Einsatz städtebaulicher Instrumente im Stadtumbau der Pilotstädte, die auch in einem begleitenden Vorbereitungspapier thematisiert wurde. Er stellte vor, in welchen Fällen das Besondere Städtebaurecht in den Pilotstädten zum Tragen kommt, welche städtebaulichen Funktionsverluste in den Projektgebieten erkennbar und welche Ziele formuliert sind. Darüber hinaus wurde die Rolle Städtebaulicher Entwicklungskonzepte thematisiert und Verfahrensansätze und Hindernisse von Kooperationslösungen vorgestellt. Zudem wurde das Thema Wertermittlung in den Pilotstädten aufgegriffen und Fallkonstellationen aufgezeigt, die eine Anpassung von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen notwendig machen. Abschließend wurden gesetzgeberische Problemstellungen jenseits des Städtebaurechts fokussiert (Präsentation).

Für den weiteren inhaltlichen Input zum Thema "Städtebauliche Instrumente im Stadtumbau" wurden ein Akteur aus dem Stadtumbau Ost, Vertreter der Pilotstädte Albstadt und Bremerhaven sowie eine Vertreterin des Landes Bayern gebeten, von ihren Erfahrungen mit dem Einsatz städtebaulicher Instrumente zu berichten:

Herr Jürgen Goldschmidt, der in der Stadt Forst viele Jahre Baudezernent war und seit kurzem dort Bürgermeister ist, hat in den letzten Jahren vielfältige Beiträge in den Stadtumbau Ost und den Stadtumbau West eingebracht. Er erläuterte die Rahmenbedingungen des Stadtumbaus der Stadt Forst in der Lausitz und beschrieb an Beispielen den Einsatz des städtebaulichen Instrumentariums. Herr Goldschmidt betonte die Bedeutung Städtebaulicher Entwicklungskonzepte, die er als das Kernstück der Stadtplanung bezeichnete (Präsentation 3MB).

Herr Norbert Friedrich steuert den Stadtumbau in der Stadt Bremerhaven. Die Stadt Bremerhaven hat im Verlauf der letzten Jahre vielfältige Erfahrungen mit dem Besonderen Städtebaurecht in ganz unterschiedlichen Stadtumbau-Gebieten gesammelt. Flächenmäßig hat dabei Bremerhaven von allen Pilotstädten im ExWoSt-Forschungsfeld Stadtumbau West den größten Anteil von Stadtumbau-Gebieten zu verzeichnen. Herr Friedrich stellte die Stadtumbau-Gebiete vor, beschrieb die Problemstellungen in den jeweiligen Quartieren und die Erfahrungen mit dem Einsatz des Besonderen Städtebaurechts. Herr Friedrich hob dabei exemplarisch eine bislang noch ungeklärte Problemstellung hervor: Drei Wohnhochhäuser der 1970er Jahre im Stadtteil Leherheide, deren Eigentümer in Konkurs gegangen ist, sollen aus Sicht der Kommune angesichts des strukturellen Wohnungsüberhangs abgerissen werden. Die Kreditinstitute, in deren Eigentum die Immobilien heute sind, verweigern den Verkauf zu einem aus Sicht der Kommune angemessenen Restwert und planen, durch geringe Instandsetzungsmaßnahmen die Gebäude wieder in Vermietung zu bringen. Die Kommune sucht derzeit nach einem Lösungsweg, wie der angestrebte Rückbau mit anschließender Neunutzung der frei gelegten Fläche als Bauland für Eigenheimbau realisiert werden kann (Präsentation 6MB).

Ihre Erfahrungen mit Anpassungsnotwendigkeiten der Bauleitplanung veranschaulichten zwei Vertreter der Stadt Albstadt. Frau Bettina Aicher als Vertreterin des Baudezernates und Herr Stefan Broch von der städtischen Wohnbaugesellschaft as wohnbau betreuen gemeinsam den Stadtumbau in Albstadt. Mittlerweile sind in Albstadt vier Impulsprojekte in Bearbeitung; in Bezug auf zwei dieser Projekte waren bauleitplanerische Anpassungen notwendig, die im Vortrag beleuchtet wurden (Präsentation).

Aus Sicht des Bundeslandes Bayern beschrieb Frau Hannelore Höllerer als Verantwortliche für den Bereich Stadtumbau in der Obersten Baubehörde im Staatsministerium des Innern bayerische Anwendungsbeispiele bei der Revitalisierung von Militär- und Gewerbebrachen. Sie thematisierte in diesem Zusammenhang auch die zur Anwendung gekommenen Planungs- und Verfahrensinstrumente (Präsentation 3MB).

Kommentierung und Diskussion
Im Anschluss an die Referate erfolgte durch Herrn Prof. Dr. Schmidt-Eichstaedt, Lehrstuhl Bau- und Planungsrecht des Instituts für Stadt- und Regionalplanung der TU Berlin, eine Kommentierung der vorgetragenen Erfahrungen der Pilotstädte mit dem Städtebaurecht (Präsentation).

Grundsätzlich, so führte Herr Schmidt-Eichstaedt einleitend aus, stehen im Stadtumbau über das BauGB folgende Instrumente zur Verfügung:

  • Die Sanierungsmaßnahme nach § 136 ff.
  • Die Entwicklungsmaßnahme nach § 165 ff.
  • Das Stadtumbaugebiet und das Gebiet der Sozialen Stadt nach den § 171 a-e
  • NEU: Die Regelung privater Initiativen nach § 171 f i.V.m. Landesrecht
  • Die städtebaulichen Gebote nach § 175 ff.

Der alleinige Einsatz des Stadtumbau-Rechts nach § 171 a-d BauGB sei dann geeignet, wenn kooperationswillige und -fähige Eigentümer in der Gebietskulisse vorherrschen. Unter diesen Umständen seien die konsensualen Regelungen des Stadtumbau-Rechts ausreichend. In Fällen, bei denen Kooperationsprobleme mit den Eigentümern zu erwarten seien, empfehle sich der Einsatz des Stadtumbau-Rechts kombiniert mit dem Sanierungsrecht (im Einzelfall sogar mit der Entwicklungsmaßnahme).

Mögliche Probleme der Zusammenarbeit mit Eigentümern fokussierte Herr Prof. Dr. Schmidt-Eichstaedt in der Auswertung der Pilotstadterfahrungen auf folgende drei Fragestellungen:


1. Wie kann ein Abriss bei einem kooperationsunwilligen Eigentümer herbeigeführt werden?

Problemstellung:
Ein von der Kommune beschlossenes städtebauliches Entwicklungskonzept formuliert den Bedarf des Rückbaus von Gebäudebestand in einem vom Stadtumbau betroffenen Gebiet. Der Eigentümer des Bestandes verweigert den Rückbau des Bestandes genauso wie den Verkauf zu angemessenem Restwert an die Kommune.

Fallbeispiel:
Die so genannten "Krause"-Bestände im Stadtteil Bremerhaven-Lehe sollen neben Wohnungsbeständen des Wohnungsunternehmens GEWOBA AG Wohnen und Bauen angesichts großer Wohnungsüberhänge im Geschosswohnungsbau abgerissen und auf der frei gelegten Fläche Wohnbauland für Eigenheimbau entwickelt werden. Die Bestände der GEWOBA wurden zu diesem Zweck bereits abgerissen. Die Banken als heutige Eigentümer der "Krause"-Bestände verweigern den Rückbau der Gebäude bzw. den Verkauf an die Kommune. Vielmehr werden eine minimale Instandsetzung, Vermietung zu geringem Mietzins und anschließender Verkauf an Investoren favorisiert.

Lösungsansätze:
Herr Prof. Dr. Schmidt-Eichstaedt erläutert, dass sich bei der oben beschriebenen Fallkonstellation der Einsatz der Enteignung nach § 85 ff BauGB eignen kann. In § 85 heißt es u.a.:

(1) Nach diesem Gesetzbuch kann nur enteignet werden, um

1. entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans ein Grundstück zu nutzen oder eine solche Nutzung vorzubereiten,

…

7. im Geltungsbereich einer Satzung zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus eine bauliche Anlage aus den in § 171d Abs. 3 bezeichneten Gründen zu erhalten oder zu beseitigen.

Häufig würde der Einsatz der Enteignung zwar vermieden, da die Befürchtung bestehe, dass sich dieses Verfahren über Jahre hinziehen würde, jedoch sollte man berücksichtigen, dass ohne diese Maßnahme ebenfalls über Jahre an dem Vorhaben gearbeitet würde.

Als begleitende, kumulativ zu verwendende Verfahrensinstrumente empfiehlt Herr Prof. Dr. Schmidt-Eichstaedt:

1. Vorliegen bzw. Erstellung eines Bebauungsplans (bei Einsatz einer Entwicklungsmaßnahme ohnehin erforderlich; im Rahmen einer Entwicklungsmaßnahme kann aber schon vor Verabschiedung des B-Plans enteignet werden)
2. Vorliegen einer Sanierungsatzung im vereinfachten Verfahren
3. Vorliegen bzw. Ausweisung eines Stadtumbau-Gebietes
4. Einsatz einer Sicherungssatzung (ergibt sich aus der Ausweisung eines Stadtumbau-Gebietes)
5. Einsatz eines Rückbau- und Entsiegelungsgebotes (nach § 179 Abs. 1 BauGB)

Bei dem beschriebenen Verfahren seien zwei Klärungsprozesse vorab vorzunehmen: Zum einen sollte die Enteignungsbehörde dahingehend befragt werden, ob sie das angestrebte Enteignungsverfahren mittragen könne. Zum anderen sei es sinnvoll, mit dem Fördermittelgeber der Städtebauförderung zu klären, ob Anwaltskosten im Rahmen des Verfahren als förderfähig anerkannt werden. Herr Prof. Dr. Schmidt-Eichstaedt empfiehlt grundsätzlich das Einschalten eines Anwaltes bei einem Enteignungsverfahren, um dieses zügig umsetzen und schnell agieren zu können z. B. auch in Bezug auf vorzeitige Besitzeinweisung nach § 116 BauGB. Diese kommt zum Einsatz, wenn eine sofortige Ausführung der beabsichtigten Maßnahme aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit dringend geboten ist und bewirkt, dass dem Besitzer der Besitz entzogen und der Eingewiesene Besitzer wird. Der Eingewiesene darf auf dem Grundstück das von ihm im Enteignungsantrag bezeichnete Bauvorhaben ausführen und die dafür erforderlichen Maßnahmen treffen. Um eine angemessene Entschädigung zu leisten, ist es nach Ansicht von Herrn Prof. Dr. Schmidt-Eichstaedt notwendig, die Wertillusion der Eigentümer durch unabhängige Gutachten zu objektivieren.
In Bezug auf Wohneigentumsgemeinschaften müsse der aufwändige Weg beschritten werden, jeden Teileigentümer zu enteignen.


2. Wie kann der Verkauf von Immobilien an nicht kooperationsbereite Eigentümer verhindert werden?

Problemstellung:
Die Erfahrungen nicht nur in den Pilotstädten zeigen, dass auf dem deutschen Immobilienmarkt aktuell erhebliches Anlagekapital zum Erwerb von Wohnimmobilien zur Verfügung steht. Kaufinteresse besteht mitunter auch bei Wohnimmobilien mit Sanierungsstau und hohem Leerstand. Die in städtebaulichen Entwicklungskonzepten formulierten Aufwertungsstrategien für einzelne Gebäude können durch die Weiterveräußerung an Eigentümer ohne Kooperationsinteresse beim Stadtumbau konterkariert werden.

Fallbeispiel:
In Bremen Osterholz-Tenever wurde ein Wohnhochhaus einer Wohnbaugesellschaft von einem Private Equity Fund gekauft, der das Gebäude innerhalb kürzester Zeit an einen weiteren Private Equity Fund weiterveräußert hat. Der neue Eigentümer hat kein Interesse an einer umfassenden Aufwertung, die geschätzt 850.000 EUR in Anspruch nehmen würde. Stattdessen sind nur Instandsetzungsarbeiten und die Vermietung der Wohnungen an Transfereinkommensbezieher geplant. Die Interessenslage des Eigentümers war der Kommune vor dem Erwerb bekannt, weshalb die Stadt Bremen Optionen geprüft hat, diesen Verkauf zu verhindern.

Lösungsansätze:
Die Problemlage in Osterholz-Tenever ist sehr speziell, weil das Gebiet seit dem Bau der Wohnsiedlung als Entwicklungsbereich festgelegt ist, das Verfahren zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen abgeschlossen ist und keine Zugriffsmöglichkeit mehr für die Kommune existiert.

In anderen Fällen, so Herr Prof. Dr. Schmidt-Eichstaedt sei es günstig, Sanierungsrecht mit Vorkaufsrecht nach § 24 BauGB anzuwenden. Aufgrund der Einschränkung der Vorkaufsrechte bei Wohnungseigentum und Erbbau bestünde hier nur die Möglichkeit, eine Genehmigung genehmigungspflichtiger Vorhaben (nach § 144 BauGB) zu versagen, wenn Grund zur Annahme besteht, dass das Vorhaben die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde (vergleiche § 145 Abs. 2 BauGB). Des Weiteren könne man als "Drohkulisse" eine Kaufpreisprüfung anordnen, um den Verkäufer zu einem angemessenen Verkaufspreis zu bewegen.


3. Wie können Eigentümer zu Investitionen bewegt werden?

Wenn Fördermittel bereit stehen, ist es möglich - wie in vielen Pilotstädten erfolgt - Fördermittelverträge abzuschließen.

Stehen keine Mittel bereit, kann theoretisch ein Instandsetzungs- und Modernisierungsgebot nach § 177 BauGB ausgesprochen werden, was aber in der Praxis noch nicht erfolgreich durchgeführt wurde. In Einzelfällen kann auch hier die Enteignung nach § 85 Abs. 1 Nr. 7 BauGB in Frage kommen, um ein Gebäude im Geltungsbereich einer Stadtumbausicherungssatzung gegen den Willen des Eigentümers zu erhalten oder zu beseitigen. Bei letzterem kann auch das Abbruchduldungsgebot mit der Folge des Übernahmeanspruchs nach § 179 Abs. 3 Satz 2 BauGB theoretisch einsetzbar sein.

Grundsätzlich ist das Einwirkungspotenzial auf Immobilieneigentümer aus rechtlicher Sicht eher gering. Nach Einschätzung von Herrn Prof. Dr. Schmidt-Eichstaedt sollte man eher auf den Einsatz von Standortgemeinschaften wie BIDs und HIDs setzen (bzw. auf die entsprechenden Landesgesetze warten, die deren Einsatz ermöglichen) und die Eigentümer mit "weicheren" Maßahmen zu Investitionen bewegen. Nähere Informationen zur Mobilisierungsstrategien privater Eigentümer gibt das Werkstatt:Praxis-Heft "Private Eigentümer im Stadtumbau".


Resümee

Die Erörterungen im Rahmen der Projektwerkstatt haben bestätigt, dass im Fall kooperationswilliger Immobilieneigentümer konsensuale Regelungen ausreichen und dort der Einsatz des Städtebaurechts eine untergeordnete Rolle beim Stadtumbau spielt. Die Erfahrungen in den Pilotstädten haben gezeigt, dass gute Zusammenarbeit insbesondere vorliegt mit Wohnungsbaugenossenschaften und mit Wohnungsbaugesellschaften in mehrheitlich kommunalem Besitz.

Im Falle von Schwierigkeiten bei der Kooperation mit Eigentümern beim Stadtumbau nimmt die Bedeutung des Städtebaurechts zu. Die beschriebenen Fälle von Rückbaubedarfen, die gegen die Interessen der Eigentümer durchgeführt werden sollen oder von Eigentumswechseln, die verhindert werden sollen, sind vielfach aufwändig und anspruchsvoll, weshalb sich das Einschalten von Anwaltskanzleien im Rahmen der förmlichen Verfahren empfiehlt. Hier sollten diesbezügliche Ausgaben im Stadtumbau West-Programm als förderfähig (Fördergegenstand: Leistungen von Beauftragten) anerkannt werden.

Für die Kommunen empfiehlt sich eine Gesellschaftsgründung oder -beteiligung, wenn für den Stadtumbau Immobilien- und Grundstücksgeschäfte getätigt werden sollen. Eine solche Konstruktion ist nicht zuletzt deswegen bedeutsam, weil für den Stadtumbau wichtige Immobilien nicht selten in die Zwangsversteigerung gehen. Kommunale Vertreter können bei diesen Versteigerungen immer nur im Rahmen politischer Beschlüsse agieren, so dass im Vorfeld der Rahmen des Kaufpreis-Gebots durch die Kommune bekannt wird. Gesellschaften können dagegen i.d.R. zügiger und freier bei Zwangsversteigerungen handeln.

Die Erörterungen haben weiterhin gezeigt, dass aus Sicht der Kommunen handhabbarere Regelungen wünschenswert wären, die Eigentümer zu Investitionen oder zum Verkauf bewegen. Die Aussicht, dass entsprechende gesetzgeberische Initiativen erfolgreich wären, muss aber angesichts des durch Verfassung garantierten Eigentumsrechts als gering eingestuft werden.